培育新生代高素质的职业农民是三农工作的重中之重。我国城镇化不断加快，农村劳动力向城镇、二三产业转移，农业从业者收入少等原因促使农村人口流失问题越来越严重，但是，这些现象也促使土地逐渐集中，资本、技术、先进的管理制度进入农业，那么随着经济社会的不断发展，今后谁来种地，怎样种好地成为我国农业面临的最现实的问题。另一方面，现代农业发展迫切需要高素质的新生代农民。随着现代农业的高速发展，需要能够掌握应用现代农业科技、能够操作使用现代农业物质装备的新型职业农民，推进现代农业转型升级。

不难看出，只有大力培育新型职业农民，推进城乡资源要素平等交换与合理配置，让农业成为有奔头的产业、农村成为人们安居乐业的家园，全面提高农业从业者素质，带动更多有志、有识之士进入农业行业，才能为实现农业转型升级、切实转变传统的农业发展方式，全面推进实施乡村振兴战略打下坚实基础。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，“实施乡村振兴战略”。“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”。在全面建成小康社会决胜阶段，实施乡村振兴战略是党中央统筹城乡经济社会发展的宏观布局和重大战略，不仅勾画了我国农业农村经济社会发展宏伟而美好的蓝图，而且吹响了新时代中国特色社会主义“三农”梦和强国梦的集结号。当前，部分农村空心化、老龄化和妇女化现象凸显，作为“三农”工作队伍最基层、最基础、最重要的群体，培育一批“以农业为职业、具有相应的专业技能、收入主要来自农业生产经营并达到相当水平”的新生代农民队伍，是解决“谁来种地”、“谁来发展农村”问题，落实乡村振兴战略的基础性、长远性、战略性工作，关系到农业产业转型升级和农民增收能力提升的水平，关系到城乡社会融合发展的程度。根据国家《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》要求，2020 年我国新生代农民总量将超过2000万人。面对当前“三农”发展困境，新生代农民必然为农业转型升级和农村发展繁荣提供强大的人力保障。其中，推进新生代农民队伍培育工作可持续发展的核心问题和关键环节在于经费保障机制的建立健全和有效运行。本文结合课题调研和政策文本分析，在乡村振兴战略背景下探讨新生代农民职业培训经费补助的主要模式并进行比较研究，试图为新生代农民职业培训经费保障工作提供理论借鉴和现实参考。

一、新生代农民职业培训经费补助的差异化切块模式。

目前，虽然国家和各地政府都出台了推动新生代农民职业教育培训的相关法规和政策，但其实效性总体上仍然堪忧。主要表现在：一是新生代农民职业教育培训意识有待提高。新生代农民忙于生计，对职业教育培训信息关注不够，对自身的职业发展定位和生涯规划不明确，导致参与职业教育培训的主动性和积极性不高。二是职业教育培训流程设计有待完善。因缺乏对新生代农民的需求分析，导致职业教育培训内容设计与实际诉求脱节；囿于传统的灌输式教育，培训形式过于单一；由于没有系统的评估体系，使得职业教育培训无法可持续发展，结果新生代农民的参与积极性大打折扣。三是农村职业教育培训规划有待加强。虽然国家和相关政府部门近年来通过“阳光工程”和“雨露计划”加大了新生代农民职业教育培训力度，但具体针对新生代农民的职业教育培训项目还比较少，配套的政策也不够完善；因经费限制，基层政府组织的新生代农民职业教育培训的频率比较低；由于历史原因农村职业教育院校、职业培训机构布点较少，且不同地区分布不均衡，农村职业教育培训体系还比较薄弱。

1.基本概念。根据近年来农业部、财政部关于做好新生代农民职业培育工作的文件精神，“差异化切块模式”主要是指政府逐级根据下一级地方政府所在区域农业产业规模、农村发展实际、农民人口规模以及新生代农民职业培育需求等差异化程度，切块下达新生代农民职业培训财政经费补助资金，由地方政府农业行政管理机构协同有关部门负责具体操作，实行专款专用。

2. 操作要点。新生代农民职业培训经费差异化切块式补助是当前各级政府普遍使用采用的一种官方模式，该模式操作要点：一是政府全额支出。根据经济学外部性原理，新生代农民职业培训具有较强的正向外部溢出效应，其公益性不言而喻，因此新生代农民职业培训补助资金全部由政府财政支出。2016 年和 2017 年中央投入新生代农民职业培育方面的财政资金就分别达到了 13.9亿元和15亿元；二是逐级切块分配。首先是中央政府预算新型职业农民培育财政资金，然后根据差异化因素和培育需求，切块下达给省级政府，省级政府再据此下达给地级市，最后依次资金分解下达区县（县级市），由农业、财政等部门统筹使用。三是实行专款专用。新生代农民职业培训经费补助资金使用参照国家和省市农村劳动力培训资金管理办法执行，区分承担培训的机构类型采取实报实销和包干等不同的划拨报销方式。政府审计部门负责新生代农民职业培训资金监督管理并对违纪违规问题严格处理。

3. 优劣势剖析。该模式属于政府主导，便于实施，操作成本较低，有助于大力提升新型职业农民的文化程度、技术水平和经营能力，有助于有效推动乡村振兴战略的深入实施，但仍然存在着一些不足：一是无法精准下拨财政补助资金。由于区域发展、城乡发展不平衡，尤其是对新生代农民职业培育需求缺乏分类预测和深入调研，切块差异化程度较大，导致新生代农民职业培育不充分、不平衡问题突出。二是权力寻租问题滋生。政府主导下的“差异化切块模式”，农业等行政主管部门往往既当运动员又当裁判员，补助资金预算、培训机构遴选、财政经费使用和经费审计监督都是政府包揽，导致不符合要求的培训机构恶意中标，套取、截留、挪用、滥用财政补助资金等问题时有发生。

二、新生代农民职业培训经费补助的“政府购买服务模式”。

为了顺应新生代农民工就业创业特点，推进职业培训对新生代农民工全覆盖，创新培训内容和方式，多渠道、广领域拓宽就业创业渠道，引导新生代农民工到以“互联网＋”为代表的新产业、新业态就业创业。推动农村劳动力有序外出就业，对人力资源服务机构、劳务经纪人等市场主体开展有组织劳务输出的，按政府购买服务相关规定，给予就业创业服务补贴。加大对贫困人口特别是易地扶贫搬迁贫困人口转移就业的支持力度，确保他们搬得出、稳得住、能致富。

1. 基本内涵。政府购买服务的基本内涵是指，“政府把应该由其提供的公共职能委托给社会组织完成，社会组织根据与政府达成的协议向公众提供服务，而政府用财政资金支付社会组织相关的服务费用”。政府购买服务模式”是指新生代农民职业培训经费补助不是由政府直接管控，而是通过政府采购或者项目委托的形式交给专业化的社会培训机构，实施合同化管理，政府根据社会培训机构提供的新生代农民职业培训服务质量划拨经费补助。

2. 操作要点。采取新生代农民职业培训服务的政府购买，而后再给予经费补助的方式是转变政府公共服务职能、改革补助资金划拨程序的一种半官方模式，该模式操作要点：一是政府间接投入。政府不再直接掌握和控制大量的财政经费补助资金，而是转变政府职能，主要在新生代农民职业培训工作中承担把握培育政策导向、服务质量检测、经费使用监督等职责。二是政府招标采购。根据生产经营型、专业技能型和社会服务型等不同类型的新生代农民职业培训及其不同内容的培训，采取公开招标、竞争性谈判等不同方式，让社会力量充分参与招标采购，保障农民职业培训服务质量?！岸圆环暇赫蕴跫氖孪睿普棵派蠛?，可采取委托、战略合作等合同方式进行采购”。三是实施合同化管理。对于新生代农民职业培训经费，由当地政府农业行政主管部门与社会培训机构就具体补助标准、经费使用、支付方式、违约责任等权利和义务进行具体约定并实行合同化管理。四是采取“以评定补”。根据新生代农民职业培训经费补助合同，采取目标指标法、关键事件法、平衡记分卡等方法衡量社会机构提供的培训服务质量，评定不同的考核等级进而确定不同的经费补助资金。

3. 优劣势分析。该模式克服了“差异化切块模式”的一些不足，符合政府转型和公共服务市场化的需要，在乡村振兴战略深入实施的背景下，有助于转变政府职能，有助于提供社会培训机构专业化水平，让政府集中力量办大事，但亦仍然存在着一些问题：一是政府参与动力不足。对于农业行政主管部门来讲，新型职业农民培训经费补助采取政府购买服务方式进行，不仅没有增加部门财政经费，而且减少了政府权力运行空间，导致政府参与新型职业农民培训服务购买工作的动力不足。二是社会培训机构服务能力不够。虽然采取了政府购买服务方式，但很多社会培训机构公共服务能力不高、规范化程度不够、培训师资力量缺乏，导致部分机构获得功利性中标但提供的新型职业农民培训服务得不到社会认可，最终致使新型职业农民培训经费补助资金浪费。

三、新生代农民职业培训经费补助的“培训券模式”。

按照今年人社部近日印发《新生代农民工职业技能提升计划（2019—2022年）》（以下简称《计划》），提出要对新生代农民工积极开展产业发展和就业需求量大、急需紧缺职业（工种）技能培训。鼓励各地从资金、政策等方面继续加大对新生代农民工培训和就业创业扶持力度。强调减少参训人员培训费“先垫后支”情况，探索培训券补贴方式。支持引导企业足额提取职工教育培训经费并合理使用。对职业培训和技术工人待遇等各项惠及农民工、培训机构、用人单位的政策措施，要继续加强宣传解读。及时总结推广有效经验，动员社会各界积极参与。

1. 基本内涵。与政府直接投入的“差异化切块模式”和政府间接投入的“政府购买服务模式”不同，前两者更多地强调的是把新生代农民职业培训经费补助直接拿给地方农业行政主管部门或者是社会培训机构，但毕竟惠及的新型职业农民是有限的，况且也无法考虑到新生代农民职业培训的多元化培训需求和个性化发展意愿。为了克服这些不足，新型职业农民培训经费补助的“培训券模式”主要是指政府选择高质量的定点培训机构，由农业行政主管部门采取实名注册管理的形式向新型职业农民免费发放，持券者可以在固定年限内根据个人需求使用培训券参加多元化的培训，定点培训机构凭培训券、培训记录和考核合格证明等有关材料到当地财政主管部门申报新生代农民职业培训经费补助资金。

2. 操作要点。以“培训券”推进新生代农民职业培训经费补助方式改革是关照更多新生代农民，促进其个性化发展和职业能力提升的一种普惠制模式，该模式操作要点：一是遴选定点培训机构。新生代农民职业培训行政主管部门应该根据办学定位、办学条件、师资力量、专业水平以及历年培训效果，遴选若干个农业广播学校、农业技术推广机构、中高等职业院校、应用型本科高等院校、专业化社会培训机构作为定点培训机构。同时，引入动态竞争机制，通过优胜劣汰不定期调整定点培训机构，以便保证新生代农民职业培训质量。二是强化“培训券”实名注册管理。新生代农民职业培训所使用的经费补助“培训券”必须采取实名注册管理，只限本人，不允许转借，然后凭券自主选择定点机构培训机构及其相关课程。其目的在于一方面精准选择新生代农民职业培训，让那些真正有成长和发展需求的人参加培训。另一方面，通过实名制注册，让新型职业农民形成定制化、个性化的培训方案，以此根据相关标准确定新型职业农民资格认定、证书管理和跟踪服务等相关后续工作。三是核定和发放经费补助资金?！芭嘌等庇Ω酶菖嘌道嘈汀⒖纬绦灾?、学时学分预先设定不同的培训补贴金额，然后由农业行政主管部门直接将“培训券”发给有意愿参加培训的新型职业农民手中，培训注册后接受培训，再由定点培训机构收齐整理“培训券”以及其他证明材料到当地财政部门申报补助资金，最后由财政主管部门根据“培训券”数额和培训实际效果审核发放新型职业农民培训经费补助资金。

3. 优劣势分析。新生代农民职业培训经费补助的“培训券模式”充分关注了培训对象在个性特征、兴趣偏好、职业生涯发展目标、课程设计、培训师资、受训时间等方面的差异化需求；强化“培训券”实名注册管理有助于把培训登记、格认证和跟踪服务有机结合起来，进而保障新生代农民职业培训经费补助资金使用的有效性；“培训券模式”强调以“培训券”数量定补助进而也促使定点培训机构相互竞争，努力提高培训质量以吸引新型职业农民参训?！芭嘌等Ｊ健辈蛔阒饕逑衷冢阂皇枪膊普训募氛夹вΑ６ǖ闩嘌祷共豢杀苊獾鼗岚雅嘌捣裰柿拷虾玫拿癜旎鼓扇肫渲?，但“培训券”的资金来源仍然是政府公共投入，如果过多的“培训券”流入民办培训机构，必然要挤占公共财政资金，显然背离了新生代农民职业培训经费补助的公共性。二是发放对象的确定无法做到完全公平?！芭嘌等Ｊ健痹诵兄幸蜃式鸬挠邢扌裕浞⒎哦韵蟊匦朐谥贫壬杓浦杏兴拗?，那么必然有一部分新生代农民职业培训被排斥在外。如果过分强调把弱势新型职业农民作为发放对象，也必然引起其他新生代农民职业培训群体的质疑。三是该模式并未增加培训经费补助总额。“培训券模式”单一功能“并未解决经费总量增加的问题，并未提供经费融资、筹措的渠道和方法，这关键一步似乎并未迈出”。

党的十九大报告提出“三个优先”，即“坚持农业农村优先发展”，“坚持教育优先发展”，“坚持就业优先发展”。结合当今新时代特征以及“三农”发展面临的机遇与挑战，最重要、最根本、最核心的是要坚持农村教育优先，优先保障新型职业农民教育培训经费，这是乡村振兴战略有效实施的长远之策和根本之计。无论是新生代农民职业培训经费补助的“差异化切块模式”、“政府购买服务模式”，还是“培训券模式”，都强调培训的公益性，强调政府财政投入的必要性，这是科学合理的。但是，中央财政和地方财政毕竟是有限的，而新生代农民职业培训培训需求是无限的。因此，新生代农民职业培训经费“还应该通过为企业服务、接受个人捐赠等形式多渠道筹措用于自身发展的费用”，有条件的地方可以探索“政府补贴、部门支持、机构让利、农民出资和先学后补”等补助模式，从而为实施乡村发展战略和新生代农民职业培训提供源源不断的资金来源。

四、推进新生代农民职业教育培训模式实施的现实路径。

1.提高政府治理能力。新生代农民职业教育培训的学分制银行模式、统筹城乡模式、校企深度合作模式、区域协作模式的实施原则和配合机制比较研究表明，四种模式的成功运作都离不开政府的统筹或者主导作用。因此，新生代农民职业教育培训模式实施，一是要加强政府统筹。根据职业教育的公益性特点，发挥政府宏观调控和统筹协调的主导作用，逐步推进新生代农民职业教育培训的免费模式，出台现代职业教育法律法规完善城乡统筹、校企合作、区域协作的长效机制，健全新生代农民参与职业教育培训的激励机制。二是要建立社会治理体系。要“提高新生代农民职业教育培训的实效性，最根本的是处理好政府、企业、新生代农民、职业教育培训机构、社会组织等不同主体的目标协调和多元互动关系”，建立政府针对新生代农民职业教育培训的社会治理体系。三是要提高政府公共服务的能力。新生代农民职业教育培训模式实施需要一系列有效衔接和良性互动的户籍、社会保障、财政、税收和就业等方面的体制机制和制度安排，这些公共服务必须由政府予以提供。

2.完善职业教育培训体系。比较分析显示，学分制银行模式、统筹城乡模式、校企深度合作模式、区域协作模式的难点阻力很大程度上在于职业教育培训体系不完备导致协作对象选择的空间有限。因此，一是要建立针对新生代农民的包括中等农业职业教育、高等农业职业教育和旨在提高岗位胜任力的职业培训等多层次的职业教育培训体系。在职业教育领域，完善高职高专、职教本科、职教硕士、职教博士等不同层次相互衔接的新生代农民职业教育体系。在职业培训领域，借鉴德国双元制职业教育的成功经验，建议把职业指导和职业预备课程提前植入新生代农民中学阶段，形成职业预备教育、岗前培训和在岗培训一体化的新生代农民职业培训体系。二是在职业教育培训机构方面，形成以“农业广播电视学校、农民科技教育培训中心等农民教育培训专门机构为主体，以农业科研院所、农业院校和农技推广服务机构及其它社会力量为补充，以农业园区、农业企业和农民专业合作社为基地”的新生代农民职业教育培训多中心格局。[8]三是鼓励行业协会和企事业单位投资兴建职业院校、企业大学和培训机构，形成公办和民办并举的新生代农民职业教育培训体系。四是针对新生代农民形成专注种植业、林业、畜牧业、渔业和农业企业经营等多领域的职业教育培训体系。

3.结合实践因地制宜。新生代农民职业教育培训模式的适用条件比较分析表明，学分制银行模式一般适用于区域职业教育培训资源丰富并且职业教育培训机构教学质量较好的城镇化地区；城乡统筹模式一般适用于统筹城乡职业教育培训力度比较大的半城镇化地区；校企深度合作模式一般适用于地方农业产业基础雄厚，农村职业教育体系较为完备的新型农业产业园区；区域协作模式一般适用于区域经济社会发展不平衡并且区域职业教育培训资源可以互补的欠发达地区。因此，新生代农民职业教育培训模式在实践运用过程中，应坚持因地制宜和分类指导原则，区别东部地区、中部地区和西部地区的经济社会发展水平，尤其是该区域的新型城镇化水平，根据当地产业基础、资源条件、教育观念和职业教育培训水平，灵活选择不同的新生代农民职业教育培训模式，绝不能搞“一刀切”，更不能简单地信奉“拿来主义”。

4.离不开新生代农民的积极参与。在新生代农民职业教育培训模式的适用条件和配合机制比较分析过程中，都不约而同地提到，无论哪种模式都需要新生代农民有参与职业教育培训的强烈愿望，并且需要创新新生代农民参与职业教育培训的激励机制。这是因为在实践中，很多政府投入巨额经费为新生代农民职业教育培训“买单”，但新生代农民不“买账”，许多职业教育培训项目出现“叫好不叫座”、“档次高而吸引力弱”的尴尬局面，使职业教育培训实效性大打折扣，新生代农民得到的实惠非常有限。因此，一方面要提高新生代职业教育培训项目的吸引力。全面推进新生代农民免费职业教育制度，降低新生代农民的学习费用；推进职业院校全面深化改革，强化内涵建设，转变职业教育培训教学范式，提升职业教育培训质量，从而提高职业教育培训吸引力。另一方面完善职业教育培训和就业衔接机制。强化就业准入制度，使受过职业教育培训的新生代农民获得职业资格技能证书并顺利实现就业；强化职业生涯规划指导，为新生代农民的职位晋升、职业发展和社会保障提供不断向上的科学通道。

5.新生代农民职业教育培训模式的实现最终要在农村当地解决。新生代农民职业教育培训模式优劣势分析表明，无论是政府强力推动的学分制银行模式、以城带乡的统筹城乡模式，还是捆绑式发展的校企深度合作模式、以强带弱的区域协作模式，都离不开对城镇化优质教育资源的依赖。但在农业劳动力老龄化、妇女化现象不断扩展的农村人口空心化态势和新型职业农民正走向结构性短缺的“农民荒”背景下，新生代农民就业的最终出路不是在城市，而是在农村。因此，新生代农民职业教育培训模式实现最终要在农村当地解决，以农村人口结构倒逼机制来催生新型职业农民产生的质量型人口红利，这也是治理农村人口空心化的关键。那么，鉴于新生代农民职业教育培训的需求以及现有职业教育培训模式的缺陷，新生代农民职业教育培训模式创新的未来发展趋势应该是在农村创办新型农民职业大学。其基本运作模式是以初中以上文化程度但职业农民愿望强烈的新生代农民群体为主要招生对象，以政府投入为主，在农业产业基础较为集中的农村区域设立连锁教学网点，坚持学历教育和职业技能训练并重的办学方针，根据新生代农民注重眼前利益和接受新事物较快的特点，设置实用性和人文性兼顾的课程体系，采取“短、平、快”方式，利用开放式师资推进多元化教学范式，以提高新生代农民人才培养质量

（注：本文系全国三农调研中心副主任陈玉荣博士撰写）。